Le recours administratif : On vous explique ce qu’il faut savoir !

Un organe de l’Etat est amené à prendre diverses décisions dans le cadre de ses missions. Celles-ci sont prises unilatéralement sans le consentement des personnes concernées. Il arrive ainsi des cas où ces mesures leur sont défavorables, voire jugées illégales. Dans ces conditions précises, les administrés disposent d’un recours administratif pour demander à l’autorité d’examiner ses décisions de nouveau et de statuer une nouvelle fois, ou alors de faire apprécier aux juges la validité de la décision prise. 

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Un recours administratif se définit alors comme la possibilité attribuée à un contribuable de contester une décision lui étant défavorable en demandant l’annulation ou la révision d’une décision à caractère administratif.  Il doit être adressé, lorsqu’il prend la forme d’un recours gracieux ou hiérarchique, directement à l’administration. Il a pour objectif de permettre à cette dernière de reconsidérer sa décision sans passer devant le tribunal lorsqu’il est gracieux, sinon de porter la décision prise devant les juges.

Un administré peut contester uniquement une décision administrative s’il le juge défavorable à son encontre. Il n’est pas habilité à attaquer des déclarations d’intention, des renseignements ou des avis. 

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Il existe deux sortes de mesures administratives que le contribuable peut contester : 

• La décision administrative explicite, c’est-à-dire écrite, 
• La décision administrative implicite, c’est-à-dire qui résulte du silence de l’administration sur une demande précise. 

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La loi n’a pas imposé de limite concernant les types de décision : 

• Toutes les formes de décision peuvent être contestées : facture, arrêté, lettre, etc.
• Les décisions attaquées peuvent avoir différents contenus : refus d’avantages, suppression d’un droit, création d’une obligation, refus d’une autorisation.
• Les mesures contestées peuvent émaner de l’Etat, d’un établissement public administratif, d’une mairie, d’un département ou d’une autre autorité administrative. 

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Dans la plupart des cas, le demandeur est obligé de passer par l’étape d’un recours préalable avant d’exercer un recours contentieux.

Un recours administratif peut être exercé par toutes personnes qui pensent être victimes de l’application d’une mesure prise par une autorité administrative quelconque. Il peut s’agir d’un particulier mais aussi d’une entreprise.

Pour contester une décision administrative, l’administré a le choix entre le recours gracieux et le recours hiérarchique.  Ces deux types de recours administratifs présentent quelques différences. 

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Qu’est-ce que le recours gracieux ?

Le recours gracieux est un recours administratif qui s’adresse directement à l’auteur de la décision récusée.  La réclamation a pour but de demander la suppression ou la modification de la décision administrative qui porte atteinte à l’intérêt de l’administré. 

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Qu’est-ce que le recours hiérarchique ?

Le recours hiérarchique est un recours administratif qui s’adresse cette fois-ci à l’autorité administrative supérieure de celle qui a été l’auteur de la décision contestée. Cette instance supérieure est habilitée à annuler ou à reformuler des actes administratifs adoptés par ses subordonnés. A titre d’illustration, l’administré peut adresser un recours hiérarchique au ministre de l’intérieur pour contester et demander la révision d’une décision émanant d’un préfet. 

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Recours gracieux ou recours hiérarchique ?

La personne qui souhaite contester une décision administrative dispose de plusieurs choix pour exercer un recours administratif : 

• Elle n’est pas obligée d’exercer un recours gracieux avant de déposer un recours hiérarchique,
• Si elle a déposé un recours gracieux, elle n’est pas tenue d’attendre la réponse pour exercer un recours hiérarchique,
• Elle peut déposer un recours hiérarchique à la suite d’un recours gracieux,
• Elle peut exercer les deux recours simultanément.

Le recours administratif peut parfois être obligatoire avant la saisine du tribunal. Dans ce cas, on parle de recours administratif préalable obligatoire ou Rapo. 

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Définition

Certains recours préalables sont libres, d’autres sont obligatoires : 

• Si un recours préalable est libre, l’administré a le choix. Il peut soit l’exercer soit saisir le juge administratif immédiatement, 
• Si un recours préalable est obligatoire, l’administré est obligé de l’exercer avant de saisir le juge administratif sous peine d’irrecevabilité. 

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Le recours administratif préalable obligatoire se définit comme le recours adressé obligatoirement à une administration préalablement à une saisine du juge administratif. 

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Domaines d’application

Le Rapo doit être exercé dans plusieurs domaines dont notamment : 

• Les contentieux sociaux tels que la contestation d’une décision prise par une Maison départementale des personnes handicapées,
• Les recours des militaires pour ce qui a trait à la fonction publique, 
• L’accès à une profession réglementée, 
• L’accès à des documents administratifs, 
• Les contentieux fiscaux. 

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Si un recours administratif préalable est nécessaire, l’autorité administrative doit l’indiquer dans la décision. 

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Les règles applicables

Selon les recours préalables obligatoires, les règles peuvent être différentes. Ces différences peuvent concerner plusieurs points dont : 

• Les délais de saisine, 
• La procédure contradictoire, 
• L’instance collégiale de recours. 

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La décision de l’administration que l’administré souhaite contester indique les voies et les délais applicables.

La loi n’impose aucun formalisme particulier en matière de recours administratifs. 

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Recours gracieux ou recours hiérarchique

Quel que soit le recours administratif choisi par l’administré, les démarches sont à peu près les mêmes : 

• Le recours administratif peut être déposé sur papier libre. Cependant, il est conseillé de l’adresser en recommandé avec AR pour se constituer une preuve de l’envoi,
• La décision administrative unilatérale contestée doit être jointe à la demande. Il en est de même pour tous les documents qui vont permettre à l’administration de réviser sa décision ;
• L’administré doit motiver sa demande en expliquant son point de vue ainsi que les raisons qui l’ont amené à formuler une contestation contre la décision. 
• Le recours administratif doit être introduit dans les deux mois suivant la notification s’il s’agit d’une décision individuelle ou suivant la publication dans le cas d’une décision collective. L’administré peut également exercer son recours en cas de silence de l’administration durant deux mois après une demande.  
• En cas de recours gracieux, le recours doit être envoyé à l’auteur même de la décision à contester. Le recours hiérarchique, pour sa part, doit être adressé à son supérieur hiérarchique. 
• Le recours administratif est gratuit. Il n’engendre aucun frais. 

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Recours administratif préalable obligatoire (Rapo)

Lorsque l’administré doit exercer un Rapo avant de saisir le tribunal, les formalités sont les suivantes : 

• Le Rapo peut être déposé sur papier libre. Pour prouver l’envoi si nécessaire, la demande doit être adressée en recommandé avec AR.
• La lettre doit être accompagnée d’une copie de la décision faisant l’objet d’une contestation ainsi que de toutes les pièces jugées utiles pour appuyer la demande de révision. 
• Le recours doit être motivé. L’administré doit indiquer les raisons de droit et de faits qui le poussent à contester la décision.  
• Ces recours ne font pas l’objet de frais. 
• En règle générale, la décision contestée indique l’autorité compétente à qui doit être adressé le recours et le délai pour l’introduire.  

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Quel que soit le recours administratif exercé, toutes les pièces (copie lettre, les documents joints, les justificatifs d’envoi) doivent être conservées. Celles-ci pourront être utiles si une action en justice est nécessaire ultérieurement.

Les actions à faire vont être fonction de la réponse de l’administration auprès de laquelle le recours a été déposé. 

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Les décisions de l’administration

Après analyse de la requête par l’autorité administrative saisie d'un recours administratif il peut en résulter une issue positive ou négative : 

• L’administration peut annuler ou retirer les mesures initialement prises. Sa décision peut se baser soit sur les motifs argués par l’administré, soit sur d’autres motifs. En annulant la décision attaquée, elle prend une nouvelle décision pour régulariser la situation. 
• L’administration peut répondre par la négative. Dans ce cas, l’administré peut exercer un recours contentieux pour demander à un juge de trancher sur la décision contestée. Il doit saisir le tribunal dans un délai de deux mois à compter de la notification de la dernière décision prise par l’administration. 
• L’administration peut décider d’ignorer la demande. Si deux mois à compter de la date d’envoi de la requête, l’administré ne reçoit aucune nouvelle de la part de l’administration, la réponse est considérée comme négative. 

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Recours gracieux ou hiérarchique

En exerçant un recours gracieux ou un recours hiérarchique, le requérant bénéficie d’un délai supplémentaire pour saisir le tribunal administratif et déposer un recours contentieux. Cependant, le recours administratif doit faire l’objet d’un dépôt avant que le délai du recours contentieux n’arrive à expiration. 

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En d’autres termes, l’administré dispose d’un délai franc de deux mois pour saisir le tribunal administratif. Le recours administratif vient interrompre ce délai. Si l’administration rejette la requête, un nouveau délai, également de deux mois, va recommencer à courir. 

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Recours administratif préalable obligatoire (Rapo)

En rejetant un Rapo, l’administration doit indiquer les motifs de sa décision. Si le requérant souhaite la contester, il peut saisir le juge administratif en déposant un recours contentieux. Il est toutefois important de noter qu’il doit former le recours contentieux contre la décision de l’administration suite à un Rapo et non pas contre les mesures contestées initialement.

Le requérant qui n’a pas obtenu une réponse satisfaisante de la part de l’administration peut décider d’attaquer la décision en engageant une action en justice et en saisissant le juge administratif. Pour que sa demande soit recevable, il doit respecter les délais réglementaires. 

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Plusieurs types de recours sont possibles devant le tribunal administratif. Les deux principaux sont le recours en plein contentieux et le recours pour excès de pouvoir. 

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Le recours pour excès de pouvoir (REP)

Le recours pour excès de pouvoir consiste à demander au juge administratif de se prononcer sur la légalité d’un acte administratif. L’illégalité de l’acte entraîne son annulation. Cette possibilité donnée à l’administré de contester un acte administratif est érigée au rang de principe général du droit depuis un arrêt rendu par le Conseil d’Etat en 1950. 

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Les cas d’ouverture

Pour demander l’annulation d’une décision administrative, l’administré doit invoquer l’une des raisons suivantes : 

• La violation d’un arrêté, d’un décret ou d’une loi, 
• La décision est fondée sur une erreur de fait ou de droit,
• Le détournement de pouvoir,
• Un vice de forme ou de procédure,
• L’incompétence de l’autorité administrative.

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Les conditions à remplir

Pour exercer ce recours, le requérant doit remplir quelques conditions : 

• Il doit avoir intérêt à agir,
• Il doit respecter les conditions de délai. En principe, celui-ci est de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision, 
• La décision attaquée doit faire grief et donc porter atteinte à la situation du requérant 

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La procédure 

L’administré doit adresser sa requête à un juge administratif qui va trancher en premier ressort.  En principe, le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel se trouve l’administration à l’origine de la décision récusée. Toutefois, il existe plusieurs exceptions à cette règle qu’il est facile de se perdre. Il est ainsi recommandé de se faire accompagner par des experts. 

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Les conséquences possibles de l’action en justice

La saisine du juge administratif peut entraîner l’une des conséquences suivantes : 

• Si l’administré a eu gain de cause, la décision administrative est annulée rétroactivement. 
• Si l’administré a perdu, l’acte administratif est maintenu. Il doit régler les frais engendrés par la procédure. Il dispose cependant des voies de recours. 

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Le recours « de plein contentieux »

Le recours « de plein contentieux » consiste à faire une demande de réparation à l’administration en raison d’un préjudice subi. Les pouvoirs du juge sont plus étendus qu’en matière de REP. Son rôle consiste à rechercher la responsabilité de l’administration et à pallier sa carence, sa mauvaise volonté ou son erreur. 

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Avant la saisine du Tribunal administratif, le requérant doit au préalable adresser une demande d’indemnisation à l’administration : 

• En cas de refus, le recours contentieux peut avoir lieu dans un délai de deux mois à compter de la notification, 
• En l’absence de réponse au bout de deux mois à compter du dépôt du recours administratif, l’administré peut également saisir le juge administratif. 

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Bien que des exceptions existent, en principe, le recours de plein contentieux nécessite de faire appel à un avocat.